关于县级人大常委会行使重大事项决定权的可行性研究

关于县级人大常委会行使重大事项决定权的可行性研究

重大事项决定权，是宪法和法律赋予人大及其常委会的一项重要职权。充分行使这一职权，是把党对国家重大事务的主张经过法定程序变成国家意志的重要途径，是人民当家作主、管理国家事务的集中体现。但作为县级人大常委会最核心、最本质职权的重大事项决定权，尚存在搁置和闲置情况。如何保障县级人大常委会依法、充分行使重大事项决定权，已成为当前迫切需要研究探讨的课题。

一、重大事项决定权搁置和闲置种种情境

长期以来，人大行使重大事项决定权存在搁置和闲置种种情境。

（一）就人大外部而言，该提请人大审议、决定的事项，不主动提交，谓之“搁置”。

其一，“党委具有全局性决策权”。此话不假。但有的领导同志却以此来排斥、替代人大的决定权，使法律赋予人大的决定权形同虚设。

其二，“重大事项，召开党政联席会议决定，由党政联合发文公布”。一经“联席”、“联合”，就避开了人大的决定程序，人大也因碍于党委而难以行使决定权和监督权。有时党委、政府讨论、决定重大事项时邀请人大常委会相关负责人列席，按惯例就算是人大通过了。在这些做法成为常态化后，逐渐也为许多人大干部所习惯，认为大事由党委决定，除非党委要求或政府提请，人大没有必要作更多的决议、决定，否则容易被党委、政府理解成越权、争权、揽权，关系不好处理。

其三，“交人大决定，程序太麻烦”。人大的程序是一种民主。人大这一关的“麻烦”，恰恰是决策民主化、科学化的必需。许多事例表明，该由人大决定的事项，如果因为怕麻烦而不提请人大审议、决定，不但违背了民主、法制的原则，而且往往是省事在前，麻烦在后。

其四，“重大事项难以界定，无需交人大决定”。有的地方政府以重大事项难以界定为由，不愿把那些有实质内容、而人大代表和人民群众又十分关注的重大事项提请人大审议决定，认为“只需要人大常委会听听汇报，提提意见”。

（二）就人大内部来说，该由人大审议、决定的事项，不主动讨论，谓之“闲置”。

其一，“何必与党委争权”。这些同志认为，党委统领全局，“书记说了算，定了干”，人大在党委领导下，要少谈决定权。

其二，“重大事项难以界定，人大无从决定”。人大的许多同志觉得，何谓重大事项？法律上划不清，理论上说不清，工作中分不清，无从行使决定权。

其三，“重大事项敏感性强，处理不好反而被动”。有的同志认为，人大牌子大，但机构小，没有精力去搞重大事项。与其管不了，还不如不去管。

其四，“监督是人大的重点工作”。持有这种观点的人大同志觉得，人大的监督权与决定权比，弹性大、压力小，工作中进退自如。他们把国家权力机关仅仅视为国家“监督机关”，忽视了人大决定职权在人大工作中和国家生活中的重要性和权威性。

二、重大事项决定权解读

（一）重大事项决定权溯源

人民有权决定国家的一切重大事情，是人民当家作主、管理国家事务的表现。决定权反映了国家的一切权力属于人民的政权性质。

我国人大制度设计之初，毛泽东同志就指出：“人民政府的一切重要工作都应提交人民代表会议讨论，并作出决定。”

我国人大讨论、决定重大事项的法律制度始于1954年宪法。刘少奇在1954年第一届全国人大第一次会议上所作的《关于中华人民共和国宪法草案的报告》中指出：“人民代表大会制既规定为国家的根本政治制度，一切重大问题就都应当经过人民代表大会讨论，并作出决定。全国性的重大问题，经过全国人民代表大会讨论和决定，在它闭会期间，经过它的常务委员会讨论和决定；地方性的重大问题经过地方人民代表大会讨论和决定。我国的人民代表大会就是这样能够对重大问题作出决定并能够监督其实施的国家权力机关。”

将重大事项决定权作为人大主要的四项职权之一进行表述，始于彭真1980年4月18日在各省、自治区、直辖市人大常委会负责人第一次座谈会上的讲话。他把地方人大常委会的职权概括为四项:第一，制定、颁布地方性法规；第二，讨论、决定本地区的重大事项；第三，人事任免；第四，监督本级政府和法院、检察院的工作。自此以后，简明易懂的“四权”表述就成为有立法权的各级人大职权的通行说法，“重大事项决定权”随之成为专用术语。

改革开放以后，江泽民同志曾经指出：“我们党是执政的党，党的执政地位，是通过党对国家政权机关的领导来实现的。……要善于把党的有关国家重大事务的主张，经过法定程序变成国家意志。因此，如何在保证党的领导的前提下充分发挥人大的作用，是一个十分重要的问题。”党的十三大报告也指出，“党对国家事务实行政治领导的主要方式是，使党的主张经过法定程序变成国家的意志”。党的十八大报告提出，“要善于使党的主张通过法定程序成为国家意志，支持人大及其常委会充分发挥国家权力机关作用，依法行使立法、监督、决定、任免等职权。”

（二）重大事项决定权在人大“四权”中的地位

人大“四权”既不是孤立的也不是对等的，而是相互联系、配合行使的关系。从宪法和法律赋予地方人大及其常委会的职权看，决定权是权力机关行使职权的本质体现，立法权和任免权是决定权的两种特定的表现形式，监督权则是决定权的派生形式和重要保证。从某种意义上讲，决定权的运行是其他职权运行的基础和先导。决定权的行使具有强制性，地方国家权力机关的决定权在本行政区域内以国家强制力作保证，作出的决议、决定具有法律效力，其他国家机关必须遵守执行，不得以任何借口拒绝执行。重大事项决定权是人大及其常委会最核心、最本质的权力之一。对没有立法权的县级人大常委会来说，本行政区域内的重大事情，只能靠决定权作出，人民群众的意志和要求，主要通过行使决定权的方式表达，决定权的作用就显得更为重要。

（三）重大事项的界定

重大事项决定权，是一项概括性的全面授权条款。宪法和法律不规定什么是重大事项，体现的是灵活性、自主性和广阔的权力运行空间，便于地方人大及其常委会根据本地的具体情况，因事制宜、因时制宜地确定重大事项并作出符合实际的决定。从某种意义上讲，“重大事项”是一个动态的、抽象的概念，它因时间、空间的变化而变化。但是，“重大事项”并非不可确定，它仍有相对的稳定性和质的规定性。从确定重大事项的标准看，它至少有三个方面的特征。一是合法性，即重大事项必须是法律明确规定属于地方人大职权范围内的事项。二是国家性，即重大事项必须是国家事务，而不是非国家事务（如政党、人民团体、企事业组织的内部事务）。三是重大性，即重大事项必须是本行政区域内社会经济发展中带有全局性、长远性、根本性的事项。界定的基本方法主要有以下几种：一是定义法，即对重大事项进行定义的方法，明确重大事项的本质含义或者性质特征；二是列举法，即对重大事项采取一一列举的方法；三是概括法，即对不便一一列举的重大事项作出范围性质规定的方法；四是裁定法，即对未列明的具体事项是否重大事项进行临时裁定的方法，裁定的程序是由人大或者人大常委会对某事项议案是否列入议程进行表决。

需要指出的是，重大事项决定权是“讨论、决定重大事项职权”的缩略语。宪法和地方组织法明文规定是“讨论、决定”，而不仅仅是“决定”。对于国家权力机关来说，“决定”是一种职权，“讨论”（不一定要作决定或不一定能作决定）也是一种职权。人大的“讨论”具有国家论坛的作用和意义，即使不作决定，也会产生广泛的社会影响，尤其是会对其他国家机关的决策产生重要影响。也就是说，“决定”重大事项都要经过“讨论”，而“讨论”的事项不一定都要作出“决定”，可以“议而不决”。有的经过讨论，提出“审议意见”，供有关机关研究处理；有的则在讨论的基础上，形成具有普遍约束力的决议或决定。

多年来，各地人大在行使重大事项决定权方面做了不少尝试和实践，几乎所有地级市以上的地方人大都出台了关于重大事项决定方面的规定。深圳市人大常委会对重大事项的确定，比较具体，并有可操作性，值得借鉴。其确定的重大事项范围是：

（1）在本行政区域内，保证宪法、法律、行政法规和上级人民代表大会及其常务委员会决议的遵守和执行。对本行政区域内重大违宪违法的事件作出决定。

（2）讨论、决定本行政区域内立法规划和年度立法计划，以及推进依法治市、加强社会主义民主与法制建设的重要决策和部署。

（3）根据市政府的提请，审查批准国民经济和社会发展中、长期规划的调整，国民经济和社会发展计划的主要指标的调整方案，政府投资的涉及面广、影响深远的重点建设项目，调整年度政府投资总额方案，《深圳市人民政府投资项目管理条例》规定的应报批准的政府投资项目计划，本级财政年度决算和预算的部分变更，预算安排的教育、科技、文化、卫生、社会保障等资金的调减方案，计划预算的预安排方案，本级财政超收部分的使用安排，城市次区域规划。

（4）讨论决定教育、科技、文化、卫生、体育等事业的发展规划，以及涉及人口、环境、资源等方面的重大措施。

（5）讨论市人民政府土地开发基金、社会保险基金、住房基金年度收支及使用情况的报告，并可视讨论的情况作出决定。

（6）讨论城市总体规划草案。

（7）讨论、决定市人民政府改革、变更其组成部门的方案；讨论市人民政府派出的行政机关及有关区一级行政区域的设立、撤销、合并或者更名的方案。

（8）讨论市人大选举或者市人大常委会任命的公职人员给国家、集体和人民生命财产造成严重损失或者政治上造成恶劣影响的重大事故的处理情况和建议，并可视讨论的情况作出决定。

（9）讨论、决定撤销下一级人民代表大会及其常务委员会做出的不适当的决议和决定；讨论、决定撤销本级人民政府的不适当的决定和命令。

（10）讨论市人大常委会组织的特定问题调查委员会的调查情况和处理意见。

（11）讨论市人民检察院检察长因不同意检察委员会多数人的意见而报请市人大常委会讨论决定的重大问题。

（12）讨论并批准与外国缔结友好城市的协议。

（13）讨论并确定市徽、市树、市花。

（14）决定授予或者撤销荣誉称号。

（15）市人民政府、市中级人民法院，市人民检察院认为需要提请讨论和决定的其它重大事项。

（16）市人大常委会根据法律、法规规定，认为需要讨论和决定的其它重大事项。

2010年1月1日起开始实施的《广州市人民代表大会常务委员会讨论决定重大事项办法》，也有新的突破。按照该《办法》，广州行政区域内公用事业价格和公益服务价格的调整，对企业、农民等收费的行政机关收费项目和收费标准的调整，以及市政府对重大突发事件的应急处置情况等与群众密切相关的重大事项，都应当提请广州市人大常委会审议，并做出相应的决议、决定。

　三、激活重大事项决定权的路径探析

人大的重大事项决定权之所以在相当程度上处于失语状态，最主要的是基于历史的原因，即我国公共决策曾长期采取“行政独大”的模式，而且至今这一影响也未完全消退，行政机关不仅基本执掌了重大公共决策的最终话语权，而且也缺乏主动接受民意机关评判的意识。有鉴于此，现实生活中人们把人大仅仅看作一个监督机关，认为大事由党委决定、政府执行，人大只是搞搞监督。一些在党委、政府工作的领导同志仍然习惯于传统的权力运行方式，每遇大事，就采取党委决定、政府执行或者党委、政府联合决策。这样一来，人大决定重大事项就成为可有可无的事情了，而这或许正是许多公共决策质量堪为人忧的一大根源。

历史的经验和教训昭示：“执政党的地位，容易在党内滋长脱离群众的倾向，而这种倾向对人民产生的危害也比执政以前大得多。”党政不分，就会“使党处于行政工作第一线，容易成为矛盾的一个方面甚至处于矛盾的焦点上。”只有实行党政分开，才能更好地实现党的领导，做到“党要管党”，保障人民行使国家权力；才能使党驾驭矛盾，总揽全局，真正发挥协调各方的作用。正如邓小平同志所指出，“党的领导是不能动摇的，但党要善于领导，党政需要分开，这个问题要提上议事日程。”

党领导人民建立了国家政权，党还要领导和支持政权机关充分发挥职能。诚然，地方党委的主要职责之一，是“对地方性的重大问题提出决策”。这就是说，党委对重大事项拥有决策权。党委的决策要通过人大的决定变成为国家的意志。因此，需要全体人民一体遵守的事情，党委应通过法定程序向人大提出决策建议的办法，由人大作出决定。现行宪法表明，党与人大的关系体现在以下两方面：一方面，党要实施对人民代表大会和国家的领导，另一方面，党的领导也要遵守宪法和法律。对于党委的决策建议，人大可能通过或不通过；反之亦然，人大的决定草案也必须提请党委批准。这是因为，一方面，人大对党委有法律监督权，党委必须在宪法和法律的范围内活动，必须尊重法律赋予人大的决定权；另一方面，党委对人大有政治领导权，人大必须坚持宪法确立的党的领导的原则，尊重党委的决策权。可见，党委与人大的领导与被领导关系，不同于行政上下级那种命令和服从的关系。对于党通过法定程序向人大提交审议的决策建议，人大可以原封不动地通过，也可以修改补充后通过或者不予通过。这恰恰说明在我国政治体制的两个层次之间，有着制约的机制。

综上所述，加强和改善党对国家机关的领导，期待不断激活人大的重大事项决定权，有望打破行政权力过于膨胀、制约失衡的传统决策模式，寻找一条新的公共决策路径，即，行政机关在技术层面拟制公共政策、党委机关在政治层面把握公共政策，权力机关在表决层面决定公共政策，以真正实现代议制民主体制的价值。

四、县级人大常委会行使重大事项决定权的现实考量

“郡县治则天下安”。行使好重大事项决定权，对于没有立法权的县级人大常委会来说，具有重大的法律和现实意义。但人大及其常委会要行使好重大事项决定权，党的领导是关键。而这恰恰是难点。据报道，作为全国规范县委书记权力运行试点，江苏睢宁县委书记王天琦2009年12月15日接受人民网专访。王天琦在该县进行了限制不当用权、强化正当用权、制度规范用权的改革。主要做法是对重要项目、重点工程、重大资金等重大事项由相关职能部门提出方案，交政府常务会议决，议决通过的方案再提交县委常委会研究，县委常委会票决通过后，政府启动实施。县委常委会票决不通过的，由政府重新拿出方案研究。县委常委会不直接提出具体的方案和建议，只保留否决权。应当承认，此举相对一直沿用的直接由县委做“操盘手”甚至就是由县委书记一个人说了算的做法已经有所进步，对改善党的领导、探索党政分开具有积极意义。但是新办法仍然置地方人大决定重大事项的法律地位和法定职能于不顾，在相关的制度设计中，从头至尾没有地方人大的参与，人大在地方重大事项中被虚置和边缘化，不能不说是这项改革的致命缺陷。作为人民网评出的全国最受瞩目的地方官员之一，王天琦已经算是富有创新精神的官员，他的做法可能在很大程度上代表了基层党委主要领导对人大重大事项决定权的观念与态度。

当然，在全国众多县（市、区）中，也不乏成功范例。衡南县是湖南省人大工作先进县和试点单位，该县在充分行使人大常委会职权，尤其是行使重大事项决定权和监督权方面进行了积极探索和成功实践，受到湖南省人大及全国人大的充分肯定和认可，并加以推介。据统计，2006年至2011年，衡南县人大及其常委会作出的决议、决定达到49项，这些决议、决定涵盖了衡南县民主法制建设、国民经济和社会发展的诸多方面，既有推进依法治县、制定人代会议事规则的，又有优化经济发展软环境、加强财政预决算审计监督、强化对司法案件监督的，还有加强对政府投资项目决算依法监督、加强城镇环境整治、加强对城镇建设规则和重大工程项目监督的。衡南县人大常委会的工作业绩也为干部群众所称道。据介绍，衡南的经验首推理顺人大与党委、政府之间的关系。衡南县人大常委会坚持以县委的领导为核心，正确处理好党委、人大、政府三者之间的关系，注意发挥好人大在行使重大事项决定权中的主导作用。对于重要问题和重大事项，县人大常委会党组总是及时请示报告县委，听取县委的意见和要求。同时，注意加强与县政府的联系和沟通，争取县政府的理解、支持和配合，使县政府自觉地依法接受监督，对于重要问题和重大事项，主动提请人大审议决定。在作出重大决策的过程中，县人大始终紧紧围绕全县工作的大局，主动介入、提前介入，以支持和促进政府工作为目的，通过依法对重大事项作出决定，把县委的意图经过法定程序转化为全县广大人民的意志，为县政府的各项工作提供权威性的依据，从而有效地规范行政管理行为，确保依法行政和高效廉洁行政。

试举以上两个事例，无非为了说明，虽然县级人大行使重大事项决定权的实际地位尚未得到普遍认同，但如果县级人大常委会不断提高自身思想认识，以模范遵守宪法和法律为己任，以党和人民的事业为最高使命，排除一切莫须有的顾虑，积极主动地探索行使重大事项决定权，相信一定能够得到同级党委和政府的支持和理解。

至于大家一直所担心的，以目前各地的县级人大常委会的力量配备，能否真正承担起重大事项决定的责任，笔者认为完全没有这个担心的必要。理由是：第一，认定重大事项时，往往同级党委、人大、政府已经初步形成共识，而提出重大事项议案的主体又以政府居多，人大常委会不过以会议的形式加以讨论，并以集体表决的形式予以通过或不通过，或提出审议意见。故在工作精力上，大多数的事项、大部分的事务仍然以行政机关为主，人大机关为辅。第二，讨论、决定重大事项，首先是一种程序，是一种公开，况且很多重大事项，经过讨论程序后，不一定进入表决（决定）程序，从某种意义上说，重大事项决定权更多体现的是一种知情权、知政权，体现的是事前的监督；第三，目前各地的县级人大常委会组成人员，特别是常委会主任、副主任，一般都有着较为丰富的工作经历，在干部群众中有较高威望，而且对本地的情况非常熟悉，又深怀服务本乡本土的固有情结，先天具备行使决定权的客观条件。第四，县级人大常委会的最大优势在于人大代表的广泛性、人民性，县级人大常委会可以通过代表作用的发挥，及时了解民情民意，为县级人大形成重大事项决议、决定把脉。县级人大常委会还可以通过聘任专业人员组成专家咨询委员会，参与调研，共同把关。必要时还可以举行听证会，等等。当然，我们也相信，随着重大事项决定权行使的不断推进，同级党委也会相应地优化人大常委会的人员配备，而人大常委会自身也会更加自觉地坚守本职，勤于政务，心无旁骛。

另外，大家也担心，“交人大决定，程序太麻烦”，怕误事。对于这一点，笔者认为也没有担心的必要。因为根据地方组织法的规定，人大常委会每两个月至少召开一次会议。这并不是说，人大常委会只能每两个月召开一次会议。根据笔者的设想，如果县人大在真正意义上开始行使重大事项决定权，县级人大常委会完全可以每个月定期（譬如规定每个月的15日，双休日和节假日顺延）召开常委会会议。如此，则各机关都可以一体遵行，一般还不致于会误事。即使有需要紧急决定的重大事项，县级人大常委会还可以临时召集会议讨论决定。

当然，人们也许会问，对于党委的决策建议、政府的议案，出现人大不予通过的情况怎么办。对于这一点，不是没有这个可能。也是法律设计的必然。笔者认为，首先一点，对于人大的决定，不管是通过或是不通过，党委和政府都应当充分尊重，否则就不成其为真正意义或是法律意义上的人大决定。而作为人大这一方面，为慎重起见，在讨论过程中出现较大意见分歧时，可以采取二审制，即一审出现较大意见分歧时，先搁置表决，而交回提议机关再议。如果时间允许，提议机关可以在本次会议上提出修正议案，经二审后付诸表决。如果时间不允许，可以在下一次会议上提出修正议案，经二审后付诸表决。

总之，在真正意义上开始行使重大事项决定权之前，人们有这样或是那样的担心，都是可以理解的，但办法总比困难多，只要党委、人大、政府心往一处想，力往一处使，通过周密筹措，精心制定（或修订）并严格施行县级人大常委会关于讨论决定本行政区域重大事项的规定，相信重大事项决定权的行使必然能够依法顺利推进。

 

（作者系永嘉县人大常委会副主任）