关于增强县级人大监督实效的思考

关于增强县级人大监督实效的思考

监督工作是县级人大日常履职中份量最重的工作内容，只有做好监督这篇文章，运用好这一“看家本领”，县级人大才能有为、有位、有威。本文结合本届以来苍南县人大监督工作开展情况，就新形势下如何加强和改进县级人大监督工作，增强人大监督实效，作一些粗浅的思考。 

一、本届以来苍南县人大监督工作的主要做法

2012年换届以来，苍南县人大常委会始终紧紧围绕全县发展大局，把推动党委中心工作落实、督促解决群众关注的热点难点问题、支持政府迫切需要推进的工作作为监督工作的重点，把增强监督实效作为监督工作的关键，强化责任担当，坚持高效运作、积极作为，共听取和审议专项工作报告178个，开展执法检查、视察调研141次，提出审议意见34件，为扎实推进地方经济社会发展和民主法治建设作出积极贡献。

(一)坚持人大监督的政治性原则，在推动党委中心工作落实上积极作为。始终把自觉坚持党的领导贯穿于监督工作的全过程，真正做到指导思想围绕中心、工作部署突出中心、方式方法贴近中心、监督重点紧扣中心，与党委同心、同力、同向，形成监督为了支持、监督就是支持的浓厚氛围。坚持重大事项、重点监督工作安排向县委请示报告制度，积极主动争取县委对人大工作的重视和支持；专项工作报告的审议意见、执法检查报告等监督工作的主要情况，及时向县委报告；监督工作中发现和遇到的重大问题，及时报告县委并请县委协调解决。紧紧围绕县委中心工作确定年度监督议题，切实抓住事关全县大局的重大事项，把对台经贸合作、“十二五”规划编制及实施中期评估、实体经济发展、海洋渔业产业发展等作为重点监督内容，开展专题调研，听取专项工作报告，审议提出意见建议，作出涉及海涂围垦建设、政府性投融资项目等方面20项重要决议决定，特别值得一提的是今年为了助力“五水共治”这项全省中心工作，苍南县利用年初县人代会开幕式的有利时机，举行“我爱我家、五水共治”首场捐资仪式，当场募集资金7780万元，其中各级人大代表捐资3350万元，营造了人人关心、人人参与、全力建设美丽浙南水乡的浓厚氛围，及时有效地支持和保障了党委政府重大决策部署贯彻落实，推动县域经济健康发展。

(二)坚持人大监督的人民性原则，在督促解决群众关注的热点难点问题上积极作为。始终高度关注民生改善，把群众最关心、最直接、最现实的环境卫生、食品安全、扶贫奔康、饮用水安全等事项作为重点监督内容，连续多年开展监督，锲而不舍抓落实，跟踪监督求实效。2012年以来，探索创新监督形式，针对群众、代表反映强烈的河道整治、部分中心镇人民法庭恢复设立、桥墩水库水质问题、农村危旧房改造等工作，组织6次专题约见活动，针对政府采购、土地整理、食品安全等工作，开展4次专题询问活动，并在第二年听取询问会有关承诺事项落实情况报告，有力督促县政府及职能部门直面问题，及时整改到位，取得明显成效。其中，2013年10月，针对群众反映强烈、久拖不决的甬台温高速观美互通口温州方向封道问题，在温州市人大常委会支持下，组织部分在苍市人大代表，依法约见市相关部门负责人，促成封闭达两年之久的观美互通温州方向一个月内恢复正常开放通行，有效解决40万山区群众出行难题，赢得良好社会反响，彰显人大作用。

(三)坚持人大监督的针对性原则，在支持政府迫切需要推进的工作上积极作为。人大监督是一种全局性的监督，难以做到面面俱到、事无巨细，只有抓住重点，才能做到有的放矢、富有成效。政府工作涉及方方面面，开展对政府工作的监督，要找准着力点，以政府迫切需要推进的工作作为监督重点，用支持和促进工作的思维开展监督，着力帮助政府推进工作。如随着经济社会发展，公共预算改革是政府一项迫切需要推进的重要工作，同时，更是人大亟待加强的重点监督内容。苍南县人大常委会紧紧抓住这一监督着力点，改进监督方式，不断加强监督力度，力求监督实效，于2008年建立财政预算在线监督系统，对全县部门预算执行情况实行实时动态监督，并实行部门预算上会审查，今年年初县人代会上审查的部门预算数已达35个；连续七年开展专项资金绩效评价监督工作，找出财政资金使用管理中存在的问题及原因，促进政府依法科学理财，提高资金使用效益。2013年，按照党的十八大“加强对政府全口径预算决算的审查和监督”的要求，牵头起草《苍南县委关于加快推进公共财政预算改革的实施意见》，制定出台《苍南县级部门预算审查监督办法(试行)》和《关于加强镇(乡)级人大预算审查监督工作的指导意见》两个配套制度性文件，深入实施县、乡镇两个层面的预算监督工作。尤其2014年部门预算审查工作中，首度组建35名专家组成的预算审查专家委员会，首次对35个单位2014年部门预算草案启动分部门分项的实质性审查，并在常委会会议上以分部门表决的形式通过试点部门预算草案，推进财政预算监督更加透明、科学。坚持每年对全县重点工程、重大政府性投资项目进行跟踪监督，通过年初年终两次听取专项工作报告、专题调研等多种监督形式，对工作中存在的问题，及时提出意见建议，督促政府及时加以解决，确保固定资产投资和工程项目建设按时推进。今年，针对危机四伏的企业资金担保链问题，及时听取县政府关于担保链化解问题、打击逃废债工作情况等报告，提出针对性意见建议，督促政府提高风险防范意识，加大化解处置力度，维护金融稳定发展环境。

(四)坚持人大监督的有效性原则，在增强工作实效上积极作为。始终坚持综合运用多种监督形式，形成监督合力，发挥人大监督的最佳效果，力求监督取得实效。如2012年以来，围绕省委夏宝龙书记提出苍南要打造“浙江美丽南大门”的重要指示，以打造“靓丽南大门”和推进“三改一拆”工作作为监督切入点，成立由县人大常委会分管领导任组长的专项工作督查组，以及由基层骨干代表组成的代表监督团，开展日常督查；组织城乡环境综合整治工作专题询问会进行重点督促，实行多层面、全过程监督。县政府积极落实审议意见，加大工作力度，“三改一拆”各项工作走在温州市前列，城乡环境面貌焕然一新，“浙江美丽南大门”的良好形象初见成效。又如为加强对人大任命干部依法履职的有效监督，于2008年推出听取副县长、局长、“法检两院”副职工作报告制度。具体做法是，对于副县长，在一届任期内，分别在届中与届末两次听取工作报告，在听取报告后的第二年，听取审议意见落实情况报告，并进行工作满意度测评；对于局长、“法检两院”副职，在一届内听取一次工作报告，在听取报告后一年内，听取审议意见落实情况报告，并进行工作满意度测评。截至目前，共听取22位副县长、33位局长和7位“两院”副职的工作报告。今年8月，首次开展听取法官和检察官的履职报告，进一步完善了人大任命干部履职监督网络，切实增强了干部依法履职、勤政廉政意识，推动了“一府两院”工作。

二、存在的主要问题和不足

从近年来苍南县人大常委会的监督工作情况看，县级人大的监督意识和监督水平在不断提高。但是，对照监督法的规定、新形势下党的要求和人民群众的期盼，县级人大监督工作仍然存在一些亟待改进和完善的地方，主要表现在以下几个方面：

(一)从监督观念上看，认识有待提高。在人大常委会机关内外，对监督工作还存在一些迷糊认识和错误观念，有的同志觉得人大监督是给自己找麻烦，给别人添麻烦，开展监督的积极性不高；有的认为人大监督是按照程序走个形式，不必太认真，更不必太较真，监督力度不大；有的心存“多栽花少栽刺”的思想，在履行职责时往往抹不开情面，避重就轻，避实就虚，监督成效不强；有些被监督对象，不愿接受人大监督，在思想上抵触人大监督，在行为上规避人大监督。

(二)从监督效果上看，实效有待增强。就当前而言，人大常委会对许多问题的监督往往是“点到为止”，多半停留在找出问题和提出建议上，而没有进行不断深入、一抓到底的持续监督，造成发现的问题多，真正解决的少；监督过程中，运用较多的是听取审议专项工作报告、调查、视察、执法检查等常规监督手段，像质询、特定问题调查、罢免等较为刚性的监督手段，使用很少，往往难以树立人大监督的权威；对人大常委会作出的审议意见处理、决议决定执行的跟踪监督不到位，缺乏有效措施，“重审议轻办理”、“文来文往”的现象普遍存在，致使有的审议意见处理质量不高，流于形式，有的决议、决定落实执行不理想。

(三)从监督程序上看，制度有待完善。面对形势发展和监督工作的实际需要，现行的监督法还有待于不断健全和完善，一些规定过于原则笼统，内容不明确，执行起来存在很多困难。如对重大事项决定权的行使，界限不清、程序不明、严肃性不足，导致该职权使用不规范、不到位；询问、质询、特定问题调查等法定监督手段也存在类似情况。一些探索创新的监督形式因条件不成熟没有以规范的形式固定推行，在相关制度和程序上缺乏保障，也给建立健全有效的监督机制造成一定影响。

(四)从监督力量上看，队伍有待提升。近年来，虽然全县人大代表的整体素质正在逐步提高，但“会议代表”、“挂名代表”仍不鲜见，履职意识淡薄，责任感不强，联系群众不够紧密，难以真正发挥代表的桥梁纽带作用；常委会组成人员中，专业结构不合理，领导干部多，熟识法律、精通专业的人员少，一定程度影响了常委会的审议质量；人大常委会机关总体编制偏紧，“官多兵少”的状况突出，大多数工委只有2名同志，承担监督前的调研、视察、审查等任务繁重，队伍力量显得比较薄弱；人大常委会机关干部年龄结构不够合理，对外交流慢，不利于人大干部队伍的稳定和素质的进一步提高。

三、新形势下增强县级人大监督实效的几点思考

十八届三中全会《决定》指出，要推动人民代表大会制度与时俱进。新形势下，切实履行好人大监督权，既是对人大工作实效的检验，又是对人大地位及作用发挥的考验。为此，地方各级人大要进一步解放思想、大胆探索，站在代表人民行使权力的高度，认真履行监督职能，保障经济社会又好又快发展。

(一)深化监督理念是前提。做好人大监督工作，发挥人大监督作用，首先必须从解决思想认识问题入手，增强“四个意识”，深化监督理念。一是强化责任意识。人大监督是法律赋予地方国家权力机关的神圣职责和重要任务,地方人大及其常委会必须明确自己的责任和使命，敢于监督，敢于碰硬。树立“不监督意味着失职，意味着亵渎法律、背叛人民”的意识，切实履行监督职责。二是强化法律意识。人大监督，实质上是运用宪法和法律法规来评价衡量是非、检查督促工作、纠正处理问题，其依据就是法，这是人大监督工作应把握的尺度和标准。是否需要行使监督权，如何行使监督权都要以法律为准绳；人大监督的对象、内容、范围和方式都要严格符合法律的规定。只有坚持依法监督，监督才有权威性和强制力。三是强化全局意识。人大监督要立足全局，始终紧扣科学发展这一主题；要充分利用有限的监督资源，抓住重点，突出中心，围绕本行政区域内的重大事项进行，不能主次不分、轻重不辨。四是强化民本意识。监督权的行使要以维护人民的根本利益作为出发点和立足点，坚持把涉及人民群众切身利益的重大事项作为重点议题，真正通过监督来关心人民疾苦、维护人民利益；要增强人大监督工作的透明度，广泛听取人民群众的意见，自觉接受人民群众的监督，从而使人大监督深深扎根于人民群众之中。

(二)提高监督能力是基础。人大监督不仅存在一个敢于监督的问题，更重要的还有一个善于监督的问题。人大代表和常委会组成人员是地方人大及其常委会行使监督权的基础和依托，他们的法律意识、知识水平、议政能力直接决定人大监督的水准。要提高地方人大及其常委会的监督水平，必须着力提高人大代表和常委会组成人员的素质和能力。在考察、酝酿人大代表和常委会组成人员候选人时，要拓宽视野，注重素质、能力、结构和民意，以克服人大监督的“先天不足”；要通过组织法律培训、开展视察调查等途径，不断提高人大代表和常委会组成人员的政治思想素质、法律水平和议事能力；此外，常委会办事机构是人大及其常委会监督职责的具体承担者和落实者，机关工作人员的素质和作风如何、工作质量和效率，也直接关系到人大监督的质量和水平，所以，要注重人大常委会机关的自身建设，采取多种形式对人大常委会机关干部进行培训和锻炼，不断提高他们的理论素质和业务水平，培养求真务实的工作作风，增强责任意识和有为意识，为人大及其常委会依法履行监督职责服好务。

(三)改进监督方法是关键。监督方法是保证监督效果的重要手段和途径。做好新形势下的人大监督工作，充分发挥人大监督作用，必须在监督方法上不断探索创新。一是注重调查研究。人大监督水平的高低在很大程度上取决于调查研究的程度。要发扬求真务实的工作作风，对每一项重要的监督工作，无论是审议工作报告事前调研，还是执法检查现场调研，都要有计划、有重点、有针对性。要通过扎实细致的调查研究，对监督议题有一个全面的、本质的理解和把握，为开展人大监督做好充分的事实依据和法律依据等各方面的准备。二是改进审议方法。具体审议时，要改进方式，有审有议，审出结果，议出效果。审，着重审查“一府两院”的工作思路是否明确，分析问题是否客观，工作措施是否可行，从而对“一府两院”的工作进行客观、公正、准确的评价；议，不能泛泛而谈，应根据工作报告所提的情况和调查视察所掌握的第一手资料，有的放矢，分析问题有理有据，提出建议切实可行。为提高审议质量，还可以邀请人大代表列席和普通公民旁听，以增强审议的透明度，集思广益，使审议的作用更充分地得以发挥。三是注重“人”、“事”结合。人大及其常委会选举任命的干部，能不能严格依法行政、公正司法，为人民用好权、掌好权，直接关系到依法治国目标的实现。要进一步加强对干部依法行政情况的监督，在进行视察、调查和执法检查时，不但要掌握某项工作进展情况，还要了解相关干部的法律意识和执法水平；要深入探索干部的任后履职监督，不断总结经验，完善规范，提高人事监督的质量和效果。四是加强跟踪督办。要加大跟踪检查力度，凡是监督中提出的问题，人大都要跟踪督办，督促检查整改措施是否符合审议意见或执法检查意见的要求，检查整改措施是否真正落实到位，特别要检查存在的问题是否通过整改得到了有效解决。在跟踪督查过程中，要加强与“一府两院”及部门的联系沟通，及时了解人大交办的整改意见或作出的决议、决定、审议意见的办理落实情况。对执行不力、收效甚微的部门，可以视情况采取询问、特定问题调查等刚性手段进行督办，保证人大监督收到实效。

(四)加强制度建设是保障。没有完备的监督程序作保证，就不能克服监督工作的随意性，难以全面有效发挥人大监督作用。要在认真总结人大监督工作经验的基础上，注重从制度层面来对监督工作进行规范，使人大监督依法、规范运行。这一方面需要地方人大及其常委会在严格遵循宪法和法律原则的前提下，不囿于传统的监督内容和方式，从实际需要出发，从更好地维护人民的利益出发，积极探索人大监督的新路子，创造新经验，待条件成熟时，及时上升为制度和法律，使人大监督工作体现时代性和权威性。另一方面要尽快制定和完善相关制度。宪法、地方组织法和监督法赋予了人大相关职权，但有关人大监督的规定比较原则，在实际操作中还有许多需要完善的地方，特别是对人大行使监督权的形式和程序、监督对象违法行为的法律责任和处置方式等都缺乏硬性规定。这也正是多年来人大的法律监督和工作监督容易流于形式、难以深入的主要原因之一。作为县级人大及其常委会，也应结合实际进一步制定或完善相关监督规定，使人大监督工作切实得到制度保障。

（作者单位：苍南人大）