关于人大审查财政预算的几点思考

关于人大审查财政预算的几点思考

 

加强财政预算的审查监督，是法律赋予人大及其常委会的一项重要职责，也是人民行使当家做主权力的重要形式和途径。国家财政预算安排必须体现人民群众的意志，反映人民群众的诉求，人大要认真履行审查监督职能，以确保每一笔财政预算资金用到实处。

2014年8月，全国人大常委会通过《关于修改<中华人民共和国预算法>的决定》，就《预算法》立法宗旨、细化全口径预算管理制度、预算公开制度、赋予地方政府有限发债权，并在完善预算审查、监督和强化预算责任等方面作出明确规定，凸显了全面规范、公开透明的预算制度改革方向。该《决定》于2015年1月1日开始实施。现代国家治理的基础理念就是以理财为核心，《预算法》的修改突出了财政预算对于国家治理的基础地位。

财政资金是公共资源，关系到国家兴衰与民众福祉。多年来，我国公共财政制度尚不健全，预算安排不合理影响政府公共资源的合理配置，也滋生了腐败现象。随着经济社会的不断发展，社会各界对加快民主政治建设、推进政府转型的呼声日益强烈，财政作为政府工作的重要物质基础，也越来越受到全社会的关注。预算是财政的核心。财政预算报告是人代会每年必审的内容。近年来各级人大及其常委会越来越重视对公共财政预算的审查监督，但预算编制不够深化细化，各级人大对预算往往是履行程序性的审查监督。在每年各级人代会上，都有人大代表反映财政预算报告内容不够详细，短时间内难以看明白，更别提行使监督权了。人大在财政预算、决算审查监督中发挥不了实质性作用，预算安排更多体现的是行政权。因此必须在法定程序上规范人大对财政预算的审查监督，以提高审查监督质量。温州市人大及其常委会认真遵循相关法律法规要求，在审查财政预算、决算的基础上，细化财政预算监督，延伸了对部门预算的审查监督，逐步推进部门预算的透明化，促进了政府及其部门对预算编制的重视，带来预算编制渐趋合理，预算执行率提高，不合理支出减少的可喜变化。

一、温州市人大审查财政预算的基本情况

为加强对财政预算的审查监督，2012年温州市十二届人大常委会专门设立预算工委，开始延伸对部门预算进行全面审查。通过这几年的实践，市政府财政主管部门与其他部门进一步重视部门预算的编制、执行等有关环节，对合理使用资金、提高资金使用效果也给予了更多关注。市人大常委会在预算审查监督中也进一步发挥作用，有力推动对财政预算审查的改革，提高了对部门预算编制、执行的审查监督效果。

（一）人大对财政预算审查的具体做法。

第一是做好建章立制。市人大常委会总结前几届审查监督的经验，在此基础上就做好部门预算审查工作，专门制定《温州市市级部门预算审查监督办法》等文件，使对预算的审查监督有章可循。第二是抓好审查环节。市人大常委会组织预算工委和各专委两个层面对部门预算进行审查。预算工委组织专家分组对部门预算逐项审查，各专委结合对口联系部门进行重点审查，最后由预算工委将审查的意见归纳分类整理，形成审查意见与建议。第三是审查意见反馈。预算工委对各专委和专家审查提出的意见和建议，以及听证会上提出的意见进行全面汇总。梳理出共性问题和个性问题，与财政部门和相关部门进行面对面沟通、交换意见，同时加强跟踪监督，确保审查意见建议落到实处。第四是预算审议表决。根据审查意见的要求，财政部门将修改后的部门预算和审查意见整改落实情况重新提交市人大常委会，由市人大常委会会议对重点审查的部门预算逐个进行审议表决。两年来，温州市人大常委会分别对6个部门的2013年预算草案、10个部门的2014年预算草案进行表决，表决通过后的部门预算草案与其他部门预算草案一起提交市人代会审查。通过常委会预算表决权的设定，使得常委会审查意见得到落实，从而实现对部门预算审查由程序性审查到实质性审查的转变。第五是强化预算制约。强调预算一旦经过市人代会的审查批准，任何人不能随意改变，体现预算刚性和法定原则。近两年，由于财政部门和相关部门重视预算编制和执行，较好控制了部门预算随意追加现象，从部门预算审查的重点单位看，年中预算追加均未超过年初预算10%。第六是组织公开听证。由人大常委会确定的听证单位和财政部门作部门预算编制的说明，部分人大代表和社会各界与会人员对不清楚或有疑问的进行询问，充分发表意见，听证单位和财政部门对会上提出的问题做出相应解答，予以说明或提出整改修订计划。

（二）人大对财政预算的审查取得初步成效。

1、逐步体现人大审查的实质性。市人民代表大会虽然具有预算批准权，财经委（预算工委）具有预算初审权，但是对市级预算和部门预算的审查批准大多是过程序的，审查意见往往是在面上的，审议意见也是笼统的客套话，对预算草案和报告的表决也是一揽子的，难以体现反对意见。按照《温州市市级部门预算审查监督办法》的要求，加强对部门预算的初审与表决，由预算工委牵头组织，各专委对部门预算及具体项目经费安排进行分项审查，通过征求人大代表和社会各界的意见，对财政预算草案和部门预算草案提出修改意见，并要求纠正不合理的安排，逐步体现了人大常委会在预算审查过程中的实质性作用。

2、提高了部门预算编制水平和责任感。据统计，市级第一批纳入的44个部门，2013年预算审查后共调整项目715个，调整金额11861万元；2014年预算审查后共调整316个项目，调整金额5319万元。部门预算的安排与本部门的业务工作联系更加紧密，预算安排更加科学合理。通过对部门预算的审查，也推动财政部门改进预算编制方式，合理制定部门预算项目，规范定额标准，加强内部处室的相互审核环节，同时对结余结转资金进行清理回收，两年共回收4.11亿元，真正做到了零基预算，大大提高了各部门对预算编制的责任感。

3、促进政府公共财政预算制度完善。根据温州市人大及其常委会决议、决定、审议意见提出的要求，温州市政府及其财政主管部门不断建立和完善预算相关制度，相继制定出台《全面推进预算绩效管理的实施意见》、《加强市级部门预算编制和管理的实施意见》、《加强市级财政专项资金预决算管理的实施意见》、《关于推进财政大监督工作的实施意见》，以及若干个配套文件，健全公共财政制度，为推进公共财政、阳光财政建设打下了基础。

4、参与各方对人大审查预算普遍认可。通过部门预算的审查监督，提高了参与审查的人大代表、市民代表积极性，使他们积极行使对部门预算安排的知情权、参与权、表述权。财政部门和预算单位也感受到了公开的压力，主动接受市人大各专委审查以及公开听证会提出的意见。财政部门也改变资金安排方式，过去是对部门提出的资金要求砍得越低越好，现在是合法合规合理提供资金，保障部门工作或项目的完成。各部门主要负责人及职能处室都认真对待预算编制和执行，对部门的职能工作和资金预算的观念也有了很大的变化，从原来随意要钱、越多越好，到现在用多少要多少，保证工作或项目完成，主动要求合理安排资金，科学合并有关项目。

二、财政预算审查中发现需完善的问题

（一）人大审查财政预算体系尚未健全。

1、人大如何审查财政预算，目前都还没有完整的制度和统一的模子。原《预算法》规定的是政府管理法，是帮助政府管钱袋子，人大审查监督只是人代会上过过程序，人大在审查意见上说说客套话，没有真正意义上的人大审查监督。常委会组成人员和人大代表反映对审议讨论的意见是“自己说给自己听”。

2、受几十年传统预算编制观念的影响，如何向人大报告还需完善。对于提前细化编制公共财政预算、专项资金预算、投资预算、政府性债务计划等都还存在一定难度。我国目前实行公共财政预算、政府性基金预算、社会保障预算和国有资本经营预算等“四大预算体系”，表面上已经涵盖了全部的财政资金，但实际上，即使“四大预算”细化到款、项、目，也无法到具体项目，难以达到分项审查的要求。

3、人大及其常委会履行实质性审查程序的关键是规范编制、细化预算，从预算审查的实践来看，如何规范编制和细化预算的程序，都不是很明确。即使预算草案局部的不合理，也只能提提意见，并不能否决这部分预算或提出修正的议案。实际上现在只能就整体预算草案的同意与否行使审批权，碍于面子，常委会对预算草案审议表决都是通过的。市人大及其常委会对财政预算的审查、监督、批准，也只是按照市人大常委会通过的《温州市级预算审查监督办法》、《温州市市级部门预算审查监督办法》进行的，因此规范人大开展预算审查监督的法律法规须要进一步具体、明确。

（二）财政预算的编制、审查监督过程还不完善。

1、预算定额确定缺乏科学性。部门预算的编制是根据财政部门确定定额和有关要求结合本单位的工作开展进行的。目前编制的依据主要是财政部门制定的，基本是按照政府部门的级别高低、权力大小来确定的，级别越高、权力越大则定额越高，人员多的单位资金就宽裕，级别低的、人员少的单位资金就显得紧张。定额一旦确定，各部门单位就按照要求编制，没有商量余地，部门只能想办法在其他业务专项经费编项目争取资金。

2、资金使用的管理程序太繁琐。部门预算中的专项资金使用程序繁琐，审批程序太多，造成资金使用率低.当年安排的专项资金往往要次年才能使用，也是形成专项资金结转过多的因素之一。

3、部门资金使用主体未能确立。经过几上几下预算编制、核定，最后由人大批准的部门预算，部门在使用时往往还要受财政专管员等一系列使用审批程序的限制。有部门领导反映，一个局长不如财政专管员，部门的职能未能得到很好的发挥，也忽视部门的责任主体作用。

4、财政主管部门内部机构设置不合理。财政部门内部从原来一个预算机构，现在细化出10几个按行业、项目分设的管理机构，重复劳动、重叠工作，给其他部门开展工作、使用资金带来很多繁琐的程序。人为增加资金使用难度，日常财政监督没有发挥好，财政监督的环节需调整完善。

5、部门财务人员专业素质不高。财政的改革直接影响部门财务工作，财政改革从原来取消部门财务会计人员，进行集中会计核算，现在又返回部门进行会计核算。当时改革把部门的财务人员编制都减下来，部门只设报账员，现在要重新设置部门财务，部门专业财务人员基础薄弱，财务专业跟不上。因此审计年年审，错误年年犯。

（三）人大审查财政预算的人员缺少专业知识。

虽然人大及其常委会设有财经委和预算工委，但在人员配备上不够合理，专业人员缺乏，总体力量还比较薄弱。目前在审查预算时，要组织审查队伍聘用专业人员，来协助预算工委做好具体审查工作。由于预算审查监督专业性强，代表要真正发挥作用和行使监督权，必须要通过各种渠道学习掌握预算法等相关法律，了解预算编制的专业知识。此外还需提升人大常委会组成人员和代表的审议水平，重视他们的审议意见。

（四）民众参与、民意表达的渠道尚不通畅。

目前人大审查公共预算、部门预算，主要是通过组织初审、听证等方式进行，民众参与还仅仅是个开始，与建立公共财政的要求仍有较大差距。从这两年的部门预算审查实践来看，民众参与预算听证的仍然有限，参与人员也是有选择的各界代表，从听证的情况看也就是就部门预算的安排来谈意见。人大审查预算编制是否完整、是否符合当年经济社会发展、如何征集民意渠道有待完善，如何根据民众的意愿、民生的要求进行预算审查有待进一步探索，人大代表作为民众利益代言人角色有待强化，预算审查的针对性和实效性有待提高。

三、依法规范约束行政权力，让人民监督政府花钱

在推进自下而上的预算审查改革中，地方人大只能作有限的尝试。所以，在国家整体预算审查框架没有太大改变的情况下，人大要依据宪法、法律赋予的职责，按照统一规划、分步实施的原则，稳步推进公共预算审查改革的各项工作。

（一）政府应依法依规完善预算编制。

　政府必须在法治轨道上开展工作，建设职能科学、权责法定、执法严明、公正公开、廉洁高效、守法诚信的法治政府。2014年9月2日李克强总理主持召开的国务院常务会议指出，预算是公共财政的基石。改革完善预算管理，建立与实现现代化相适应的现代财政制度，是财税体制改革的“重头戏”，也是政府自我革命的重要举措。

1、健全预算编制的体制机制。修改后的预算法，匡正了立法的宗旨，明确了法律的本质和定位，使得预算法由过去的政府管理法，变成了规范政府、管理政府的法。要明确财政预算编制程序、权限、责任，公开权力清单。（1）明确政府系统办事程序，部门的机构、职能、权限、程序、责任要法定化，完善部门“三定”方案，推行政务公开、管理公开、服务公开、结果公开，信息公开。（2）完善财政内部的编制、执行、监督设置。现有的财政内部机构虽是按照编制、执行、监督设置，但仍然是按行业、单位性质设专管员来管理工作的。党的十八届四中全会要求，对权力集中的部门和岗位实行分事行权、分岗设权、分级授权、定期轮岗。因此建议取消现有按行业专管员的设置，明确按预算编制、管理（监管）、检查（执行）分设。应强化编制机构和监管机构，明确内部流程，把权责放权给部门。（3）按照《财务通则》、《会计法》的要求，强化部门领导责任主体，部门的财务人员忠于职守，学习精通相关法律法规，根据职能范围合理使用资金，让部门的职能得到充分的发挥，让部门有责有权、有行使职能的空间。

2、完善政府的监督机制，政府的监督部门必须明确工作流程、办事程序，公开权力清单。监察、审计、财政等部门要按照各自的职能行使职权。财政部门确定的预算编制定额、编制原则、编制要求等要经政府一定程序论证通过，确保合理性、科学性。

3、健全资金使用的绩效考核。财政部门的监管作用要认真发挥，财政对部门预算的日常监管，要改变在拨款环节的控制，重点是放在对部门使用标准、使用范围等方面，在专项资金审查上，要看完成这个项目的经济效益或社会效益。这样才能提高资金的有效使用率，才能使有限的资金用在刀刃上。

（二）逐步完善人大监督审查机制。

人大对“一府两院”的监督是法律赋予的职权，是人大工作的主要内容。修改后的预算法，强化了对政府行为的硬约束，确立全口径预算体系、建立预决算公开透明制度、健全政府的债务管理制度、加强人大对预决算的审查监督、完善转移支付制度及对转移支付的预算编制作出详细规定、建立跨年度预算平衡机制等。

1、人大要提升对财政预算审查能力。对财政预算的审查是每年人大必审的内容，要按新预算法的要求，不断完善人大审查监督财政预算制度。第一要全口径审查财政预算。要求财政部门进一步细化公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算等“四大预算”编制。继续完善延伸对部门预算、政府投资预算和财政专项资金预算等配套预算的审查。第二要增加预算工委的专业人才，充实工作人员，要有自已的专业机构和工作团队，达到实质性审查的目的。第三要提高人大代表审查预算的专业水平和履职能力。会前要做好专业学习和培训，丰富代表的财经知识，使代表了解预算编制的过程。但人大要想做到实质审查政府预算，还有漫长的路要走，只能在实践中逐步完善人大常委会对全口径预决算的审查与监督。

2、人大要强化审查监督方式。新预算法规定人大对财政预算审查，应对一年预算执行情况是否符合本级人民代表大会预算决议的要求，预算安排是否符合本法的规定，预算安排是否贯彻国民经济和社会发展的方向政策，收支政策是否切实可行，重点支出和重大项目的预算安排是否适当，预算编制是否完整，是否符合细化规定等进行重点审查。特别要监督政府财政部门出台的编制办法、定额确定、程序设置等进行合理性审查，抓大放小，减少重复劳动。设立专项调查组或由各专委进行调查，根据这几年对部门预算的审查中发现的问题，特别是对编制的方法、编制的定额、专项资金安排原则等，如何要求政府纠正，调整，科学，合理安排预算资金，促进部门认真履行职能，发挥作用，提高资金使用效能。人大必须对发现的问题提出纠正的意见，不能久拖不解，使人大的监督作用能真正落到实处，促进编制机构针对问题实事求是修订，完善预算的编制办法，充分发挥人大监督的有效作用。

3、人大要开辟畅通民意的渠道。人大专家队伍要在常委会审议前，介入财政预算审查，提出专家意见说明。要设立人大开放日，畅通民众反映渠道，可采取各专委轮流接待方式征集民意，拉近人大与民众的距离。要及早参与政府工作的过程，了解、理解政府工作，掌握预算编制的政策规定。对政府安排的事项有不恰当的地方，人大专家组初审意见、常委会审议意见、民意的征集意见，一并讨论提出向政府反馈，充分体现预算编制的合法合规。

　4、人大要严肃预算审查结果。鉴于目前的现状，人大对审查中发现的问题，特别是合理不合规的事项，应反馈给政府要求限期调整，纠正不合理的定额，使部门的预算、决算能真实反映一个部门的资金使用情况。要强调人大批准预算的严肃性。年度预算一经人大审查批准，财政及各部门都要认真贯彻执行，不得随意追加，执行中一旦发现有遗漏或职能发生变化需要调整，财政部门经汇总后统一报人大常委会审查调整批准。

（三）逐步完善财政预算公开听证方式。

人大要制订听证的办法，完善现有的听证方式。一是明确编制预算的主体。财政是编制预算的主角，必须听取财政的编制方法、方式、依据等等，当年收支的总体盘子，及采取的措施等。二是明确参加对象。向社会征集具有专业知识、热心公益的社会人士参与听证，以及人大的专家组、专业小组参与。三是确定听证内容。针对预算草案或部门预算提出修改的意见，使预算编制更趋于科学性、合理性、可操作性。明确预算公开内容，让民众清楚了解有多少钱、用多少钱、怎么用钱、办哪些事。四是确定听证方式。财政预算、部门预算不仅要全面公开，还要经得起民众的询问，让广大民众看得见、看得明白，并且能够监督。

（四）加强对财政预算资金的绩效监督。

如何提高财政资金使用绩效，这是预算审查监督的最终目标。近年来通过对部门预算审查，我市的部门预算编制已趋于规范。预算支出的绩效考核将成为审查重点，政府财政部门要建立健全绩效评价体系，完善年初预算绩效目标申报，做好重点项目绩效评价工作，人大要审查监督财政资金的使用效果，财政资金使用对当年的经济社会起到怎样的作用，并将绩效评价结果进行公示，增强人大审查监督财政预算的实效。

 

（作者系温州市人大农村和资源保护委员会主任委员）